央企参与PPP项目遇到的主要问题及建议

通过调研发现,目前参与PPP项目建设的施工企业95%左右是中央企业和地方国有企业,民营施工企业参与率很低。

自国家大力推行政府和社会资本合作模式( PPP)以来,建筑类中央企业积极响应政府号召,成为推动PPP项目落地的主要力量。为帮助企业解决在参与PPP项目过程中遇到的实际困难,引导企业积极参与PPP项目建设,我会进行了专题走访调研。了解了施工企业参与PPP项目的情况,也发现了一些亟待解决的问题,并研究提出相应建议。

企业参与PPP项目的基本情况

截至2016年9月底,调研的七家建筑类央企共签约PPP项目298个,涉及总投资额1.01万亿完,项目建设主要采用PPP+EPC、 BOT+EPC等模式。

从企业参与PPP项目数量看,排在前五名的省份分别是广东省、四川省、江苏省、湖南省、湖北省,占签约项目总数的41.27%。项目数量相对较少的省份分别是山西省、黑龙江省、江西省、青海省、西藏自治区,占签约项目总数的2.68%。

从付费机制看,政府付费项目占总签约项目数的62.08%;可行性缺口补助项目占总签约项目数的24.83%;使用者付费项目占总签约项目数的13.09%。

从项目类型看,市政道路项目占总签约项目数的23.83%;交通运输项目占总签约项目数的20.13%;城镇化建设项目占总签约项目数的18.79%;园区开发项目占总签约项目数的14.09%;管网(地下综合管廊)项目占总签约项目数的9.4%;公园、停车场、广场、景观绿化项目占总签约项目数的5.7%;轨道交通项目占总签约项目数的3.69%;供水、排水项目占总签约项目数的2.35%;污水处理项目占总签约项目数的1.68%;垃圾处理(不包括垃圾发电)占总签约项目数的0.34%。

通过调研发现,目前参与PPP项目建设的施工企业95%左右是中央企业和地方国有企业,民营施工企业参与率很低。

企业参与PPP项目遇到的主要问题

缺乏针对PPP模式的顶层法律构架设计。一是缺少适用于PPP模式统一的法律规定。目前,各政府部门陆续出台了很多文件。但是,这些文件权威不够,层级过低,有的不能作为司法机关处理PPP法律纠纷的依据。另外,规定的内容零散,甚至与现行法律规定存在冲突,这为企业(尤其是民营企业)参与PPP带来了隐忧。

二是PPP模式采购方式规定不明确。《政府和社会资本合作模式操作指南》规定:“项目采购应根据《政席采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式”。《指南》突破了《招标投标法》和《工程建设项目招标范围和规模标准规定》中关于特定范围与规模工程项目必须招标的原则。

三是现有部分建筑业法律法规限制了企业参与PPP项目建设。《建筑法》规定:  “禁止承包单位将其承包的全部建筑工程转包给他人,禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人”。此项规定限制了子公司合法承接母公司投资的PPP项目。《招标投标法实施条例》规定:“存在控股、管理关系的不同单位,不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标”。这就要求母子公司必须组成联合体才能参与项目投标,可是,PPP项目招标时对联合体成员单位的数量有限制,这也降低了企业参与项目建设的可能性。

缺乏负责统筹协调的政府部门。PPP项目的策划、论证、融资、建设、运营和管理的周期较长,政府没有明确负责PPP项目全生命周期监督和服务的部门,使社会资本的进入增添了疑虑,也增加了政府部门之间协调的难度,降低了服务效率和质量。

投资额庞大的PPP项目可能为金融安全带来潜在的系统性风险。一是PPP项目的投资结构单一。目前,多数PPP项目的投资方是中央企业或地方国有企业,项目融资渠道主要依靠银行贷款。表面看政府的债务得到了缓解,由政府负债变成了企业负债,但是实际的资金提供者均为银行,都属于国有资产负债性质。数额巨大、单一的投资结构可能成为潜在金融系统安全风险的重要因素。

二是存在“重建设,轻运营”的现象。目前,很多项目发起单位为了控制建设成本,在PPP项目招标时多采用最低价中标方式,而施工企业为了能够中标,只能被动压低报价,导致多数项目的中标价格在正常报价的基础上进行了15%左右甚至更多的让利,没有为项目后期运营留有余地,潜在地影响了项目的后期运营,出现了u重视建设阶段,忽视运营阶段”的现象。

三是地方政府的信用风险不容忽视。各地方政府推出了数量众多的PPP项目,涉及的投资额数目巨大。项目落地率偏低说明地方政府的履约与信用风险是社会资本参与PPP项目时考虑的重要因素之一,对政府诚信履约信心不足,参与PPP~怕陷阱、怕违约、怕反复”,缺乏“定心丸”。

PPP项目融资威本高。一方面,PPP项目融资渠道窄。目前,企业参与PPP项目融资的主要渠道仍然是银行信贷。PPP项目公司因其注册时间短,银行信用为空白,名下资产通常为PPP项目的经营权,最终难以通过风险评估而直接获得贷款。使用基金、社保、商业保险、信托等民间资本的成本相对较高,一般为7名左右,与PPP项目的收益率相当,大幅推高了项目成本,难以实现与PPP项目的良好对接。

另一方面,难以实现真正的项目融资。目前,项目通常的筹资安排是“股本+贷款+贷款担保”,即为并表式的融资结构。而金融机构为了保证资金安全,要求社会资本方对贷款提供连带责任担保,导致项目公司带息负债并入社会资本方(股东)的财务报表,引起带息负债余额的上升。而企业的“带息负债余额”是重要的考核指标。因此,PPP项目的“股权+并表贷款”的触资模式造成社会资本有限的资本供给额度与PPP项目巨大的资金规模需求的矛盾,难以长期持续。

缺少利益共享和风险共担的相关约束。一方面,PPP模式缺乏标准合同的合同范本。合同是PPP模式的核心要素和关键,由于没有标准的流程规范和标准的合同范本,地方政府未能诚信履约的现象时有发生。

另一方面,PPP项目参与主体地位不平等。从目前市场实际来看,由政府单方面发起,反映政府需求直接招标的PPP项目居多。政府部门作为公权力代表,可能出于政治原因、经济因素、社会压力等考虑,改变原来签订的合同,或利用行政手段主导项目的市场运作,使得PPP项目中社会资本方难以实现与政府的平等协商,双方难以建立平等伙伴关系,极大地挫伤了社会资本方的积极性。

缺少保护社会资本权益的有效措施。一方面,缺乏政府支付保障。对于部分PPP项目,政府方需要在项目运营期间内按约支付费用或可行性缺口补贴。根据当前财政预算体制,未经当年人大批准的财政预算,不得支出。这规定意味着,政府需在可能长达30年的运营期内,确保每年的付费均能顺利通过当年的人大批准,一旦出现意外时,则法律禁止政府支出,导致社会资本缺乏依约回收投资的保障。同时,对如何补贴、决宠补贴的主体和程序等均无明确规定。

另一方面,缺少退出和流转机制。PPP项目往往禁止社会资本在运营期内退出,虽然从形式上似乎有利于保护社会公共利益,但是应该看到PPP项目周期长、资金流动性差,占用资本量大,会极大地削弱社会资本的积极性。且社会资本未必具有运营优势,这种“一刀切”的做法,排除了社会资本寻求更优质的运营服务商进入和代替的机会,也排除了社会资本更高效利用资金支持政府新的投资项目的机会。

影响项目运营的不利因素较多。一是政府部门对项目的管理理念未完全转变。PPP项目实施的初衷并不是简单地发展新型基建新项目融资形式,而是促进政府职能转变。在PPP项目实施过程中,部分政府部门仅把项目管理公司作为融资平台,只为了解决建设资金问题,存在“重招商,轻监管”  “重建设,轻运营”的现象,政府部门的服务和监管缺失,影响项目实现全生命周期的管理目标。

二是项目绩效评价机制不明确。对项目评价部门不统一,各级财政部门、建设行政主管部门、行业主管部门均可开展绩效评价工作。同时,绩效评价的标准和程序不透明,导致绩效评价标准设置比较随意,影响绩效评价的公正性。

三是项目公司运营税负较重。部分PPP项目招投标及合同签订时按照营业税标准确定项目造价,  “营改增”实施后,政府对合同中的税收条款没有及时进行相应调整,会增加项目公司的税负。

部分省市实施的PPP项目结算审计规定与上位法要求不符。一是结算审计规定的职能定位与法律和行政法规原则不符。《审计法》及其实施条例对审计机关的角色定位是“监督者”,并未赋予审计机关直接参与经济活动价格确定的权力,而结算审计规定变相赋予了审计机关直接确定建设项目竣工结算价款的权力,将审计机关的“监督者”角色变成了“决定者”,这与《审计法》及其实施条例中对审计机关的定位不符。

二是结算审计规定违背了合同自理自治原则,并缺乏明确的时限和标准。地方性条例中关于结算审计规定则将《审计法》规定的结算完成之后的审查变更为结算价款的直接确定,在一定程度上违背了合同自理自治的原则。另外,一般审计周期为2-3年(有的甚至更长),各地审计标准不同,导致施工企业获得工程款的周期变长,资金成本压力加大。

三是对PPP项目的审计重点不明确。PPP项目与传统的建设项目不同,建设和运营期限较长,如果窜计的重点依然是竣工结算,会使企业资金压力加大,会影响项目建设以及后期的管理和运营。另外,单一的结算审计忽略了对投资估算、设计概算、建设期质量和进度、项目运营风险等方面的管控,最终难以达到对投资绩效整体管理的目的。

最低价中标严重制约PPP模式的健康有序发展。一方面,最低价中标导致恶性竞争,扰乱了正常市场秩序。由于相关规则、标准不明确、不统一,风险控制保障体系尚不健全,很多企业报价不考虑投资回报,无底线压价,形成恶性竞争,严重扰乱了市场秩序,影响了整个行业的健康发展。

另外,由于民营企业受到融资渠道和融资成本的限制,无法参与到这种无限制压价的“血拼”之中,低价中标方式就会对有意愿参与PPP项目建设的民营资本形成“挤出效应”,违背了PPP模式吸引社会资本参与的初衷。

另一方面,最低价中标对项目建设及后期运营管理带来隐患。最低价中标会导致部分企业不切实际地编制项目预算,以超平想象的低价格中标,无法保证项目的建设质量,也为项目后期的运营管理带来很多不确定因素。经营性项目的后期经营情况决定了项目的还款能力,一旦出现经营困难入不敷出的局面,就会给银行带来很大的压力,甚至演变为系统性金融风险。

深入推进PPP横式的建议完善PPP模式的顶层法律构架设计。一是尽快完成PPP立法工作。形成一个以PPP法为核心,并配以相关法律法规辅助的法律体系。法律条款的制定内容要详细具体,具有实际操作性。应明确PPP项目与特许经营项目之间的关系,切实做好PPP法与《行政诉讼法》《政府采购法》《招标投标法》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等法律法规之间的无缝衔接。

二是采用合理的PPP模式采购方式。建议多采用竞争性谈判(磋商)的方式,为政府和社会资本方创造平等的环境,避免责权失衡的现象,能够达到各方资源的最优化配置。另外,对PPP项目实施适当打包一体化招标,避免标的过多、偏小,反复招标带来的资源浪费。

三是适当放宽对社会资本方的准入限制。建议充分发挥企业母子公司各自的优势,允许在竞争性磋商文件中要求联合体中的一方具备相应能力即可,发挥联合体内部的“互补”优势,规定施工总承包可由中标投资人内部具有相应资质的子企业实施,进一步激发社会资本方参与PPP项目的积极性。

明确统筹负责PPP模式的政府部门。建议明确政府主管部门,落实PPP项目全生命周期监管的责任主体。负责PPP项目的总体设计、规划,协调各部门之间的关系.建立风险分配和收益分配机制,制定监管办法,梳理和推广成功经验等。

防范系统性风险。一方面,合理规划和管理PPP项目。吸引除银行之外的资金更多参与PPP项目的建设,避免资金来源单一带来的风险。进一步优化投资结构,让国有资本和民营资本起到相互促进和制约的作用,降低投资风险,提升投资效率。

另一方面,做好PPP项目的遴选工作。建议将非经营性项目不再纳入PPP范畴,采用传统的项目建设方式,降低建设成本。同时,地方政府应适度控制PPP项目建设规模,确保PPP项目的真实性与合法性。地方政府推出PPP项目的数量和投资额应与自身支付能力相适应,用良好的政府信用保护双方利益,为社会资本降低投资风险。

降低PPP项目的融资成本。一是拓宽PPP项目的融资渠道。引导和建立PPP项目多样化的融资渠道,采取相应措施,鼓励基金、社保资金、商业保险、信托等民间资本积极参与PPP项目。

二是允许PPP项目进行项目融资。建议金融机构针又寸PPP项目的长期购买合同、运营和维护合同、履约保证书、项目收入(包括自身经营收入和财政补贴)预期为还款来源,无需股东担保进行项目融资。

三是努力实现PPP资产证券化。由于PPP项目的现金流可以预测,安全性较高,可将项目未来收益权或特许经营权作为保证,实现资产证券化,提高PPP项目的融资能力。

四是建立央企使用PPP产业基金的渠道。尝试建立央企与政企合作投资基金、国开行PPP专项基金、地方政府引导基金等基金的申报途径,充分发挥产业基金优化PPP项目融资环境、促进PPP模式发展的作用。

建立利益共享和风险共担机制。一方面,尽早启用PPP项目合同示范文本。明确参与各方在项目中需要承担的责任、义务和风险,避免不必要的法律问题和纠纷。考虑与相关法律和制度的衔接,保证文本的适用性。

另一方面,合理分配项目风险。在政府和社会资本之间合理分配项目风险,原则上,项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本方承担;法律、政策和最低需求等凤险由政府承担i不可抗力风险由政府和社会资本方合理共担。

保护社会资本方的权益。  方面,建立PPP项目的合理收益保障机制。建议确定非经营性PPP项目的合理收益区间,政府出资方不参与项目公司的利润分配,引导企业良性竞争。考虑成立省级PPP项目担保基金,打消社会资本方的疑虑,进一步激发PPP的市场活力,更好地为国家经济转型服务。

另一方面,完善项目股权的流转和退出机制。建立PPP项目产权交易和股权转让系统,成立PPP产权交易所,按照规定进行项目产权的交易和流转,为企业提供多元化、规范化的退出渠道,使社会资本能通过股份转让实现资本回收,消除社会资本的后顾之忧。

加强项目运营管理规范化。一是转变政府部门的管理理念。建议地方政府正确理解PPP模式的内涵,做好项目遴选工作。各级政府要摒弃认识偏误,立足改革创新政府行政理念,做到前期招商与后期监管、前期建设与后期运营并重,确保社会公共利益不受损害。

二是规范进行PPP项目的绩效评价。明确PPP项目的评价部门,合理设置评价指标和评价标准。规范评价程序,区分不同利益主体的责任,从项目整体的角度进行效益综合评价,确保绩效评价的客观与公正。

三是及时完善项目配套政策。建谈结合“营改增”政策的实施,及时开展项目概(预)算体系调整、政府补贴购买服务税额的计算方法、营业税与增值税的对接等工作,保证项目收益不受影响。

完善对PPP项目审计的相关规定。一是正确进行结算审计的职能定位。审计机关应把握好“监督者”的角色定位,对项目可行性论证,立项报批,勘察设计,招标评标,合同签订,工程施工阶段的设计变更、新增工程、隐蔽工程验收、进度款审核,竣工验收等各环节,进行适当性、合法性和有效性的客观评价。

二是严格履行合同,并明确审计完成的时限和标准。建议项目竣工验收后,按照合同支付工程款,如果在后期审计中出现问题,可以追究相关单位的责任。另外,应明确规定工程竣工1年内完成结算审计,减轻施工企业的资金压力,保障企业的合法权益。

三是合理确定对PPP项目的审计重点。对于PPP项目,应将审计的重点放在投资估算或设计概算编制过程、项目合同文本等方面。注重PPP项目的绩效审计,关注国家宏观投资政策的落实和执行效果。

切实加强行业自律。建议从政府、行业组织和企业自身三个层面进一步加强行业自律。政府主管部门要持续推进企业信用体系建设,出台切实可行的管理办法和实施细则,利用完善的信用制度约束企业酌行为。行业组织要做好企业信用体系建设的指导与协调工作,力争做到市场环境中各类市场主体信用状况透明。企业要把诚信作为安身立命之本,不断提高认识,强化主体责任意识,形成以自身信誉立足市场,赢得竞争,获得可持续发展的良好市场格局。

完善PPP项目招投标法规。建议取消PPP项目最低价中标,采用合理价格中标方式。可以限制企业工程报价部分在定额预算的基础上下浮一定比例。投资回报率部分,下浮比例不得超过同期5年期贷款基准利率的15%。不再将投标报价作为唯一的衡量标准,注重对企业参与PPP项目的业绩、后期运营管理能力等方面的考核,确保PPP项目能够实现建设和投资目标,更好地为经济社会发展服务。